نقشه راه خصوصی سازی در زنجیره ارزش کشاورزی عامل مشارکت مردم
به گزارش خبرنگار مهر، امسال از سوی رهبر معظم انقلاب سال «جهش تولید با مشارکت مردم» نام گذاری شد. در این راستا حسین شیرزاد، تحلیلگر کشاورزی توسعه در خصوص تحقق این امر در بخش کشاورزی برای خبرگزاری مهر در یادداشتی اختصاصی نوشت، بر اساس شعار سال، واگذاری امور به مردم و جلب مشارکت مردم در جهش تولیدات بخش کشاورزی ضرورت تامه بوده و از وظایف لاینفک دولت تلقی می‌شود. اما آنچه مشاهده می‌کنیم گرایش وزارتخانه به اشکال پدرسالارانه در مدیریت زنجیره ارزش و تأمین و نظامات بهره برداری دارد و بخش کشاورزی طی ۳ سال گذشته گرایش به دولتی شدن وظایف را تمرین کرده است.
تعاونی‌ها و تشکل‌های زامبی
بخش کشاورزی باید با بازتولید سرمایه اجتماعی لازم به دست خود مردم سپرده شود و دولت فقط نقش حاکمیتی تنظیم‌گری، هدایت، نظارت، ارزیابی و سیاست‌گذاری داشته باشد. ضرورت حرکت از تمرکز قدرت به توزیع قدرت، نیازمند گفتگوی ملی با بهره‌برداران، ظرفیت سازی، تسهیم قدرت بین دولت و تشکل‌ها، توانایی متقابل برای اجماع‌سازی و اعتمادسازی طرفین است.
نقش دولت می‌تواند به صورت سهام مدیریت و یا سهام کنترلی تعریف شود، به گونه‌ای که با حفظ قدرت مجمعی، حداکثر یک مدیر در هیئت‌مدیره‌ها تعیین کند.
در دنیا عمدتاً سرمایه گذاری‌های کشاورزی بر اساس زنجیره‌ای از مشارکت کارآفرین بومی یا اعضای شرکت‌های تعاونی‌های روستایی، سرمایه گذار غیر بومی، به‌علاوه بانک‌های فعال در حوزه منوپل کشاورزی و مشارکت مالی طرفین (Equity Based) برنامه‌ریزی شده است و برای سرمایه گذاری در اتحادیه‌ها، فدراسیون‌ها، نهادها، تشکل‌ها، انجمن‌ها و تعاونی‌های کشاورزی نیاز به ظرفیت سازی و توانمندسازی انسانی و کمک‌های بلاعوض کاهش ریسک به همراه شناسایی و تعدیل ریسک‌ها از وظایف دولت است.
ما هنوز تکلیف خود را با نظام «حکمرانی منابع پایه کشاورزی روشن نکرده‌ایم. هنوز درگیر دوگانه (دولتی مقررات‌محور–خصوصی بازارمحور) یا دایکاتومی (regulation – privatization) هستیم. این نوع از حکمرانی جدید مبتنی بر تنظیم‌گری کاملاً متعهد به چارچوب مقررات زدایی و کاهش حضور سلسله مراتبی دولت است؛ به طوری که در برخی از زیربخش‌های کشاورزی پس از تأسیس نهاد تنظیم‌گر، وظایف وزارتخانه تدریجاً به این نهاد واگذار می‌شود تا به واسطه غلیان حضور بخش خصوصی در امورات رونق تولید پدیدار شود.
ما گرفتار دولت محوری(statism) خاورمیانه‌ای، در بخش کشاورزی هستیم. انقلاب‌های دیجیتالی، یکپارچگی بازارها و جهانیسازی، جغرافیای جدیدی را برای حکمرانی تولید ایجاد کرده است و ما شاهد اشکال جدیدی از تسهیم قدرت‌های سازمانیافته محلی، هولدینگ‌ها و شرکت‌های بزرگ سهامی، نهادهای بخش خصوصی، تشکل‌های صنفی و…. زیرپوست دولت‌های موجود هستیم.
در ایران ما با پدیده‌های منحصر به فرد دیگری نظیر دولت گوشت‌فروش، دولت کودفروش و دولت مرغ‌فروش رو به رو هستیم و بسیاری از تشکل‌های بخش کشاورزی نیز تشکل‌های واقعی نبوده و به عنوان زائده‌های تشکیلات و بوروکراسی عریض و طویل کشاورزی مملکت هستند. در بخش کشاورزی ایران «تعاونی‌ها و تشکل‌های زامبی» فراوانی دیده می‌شوند که به تدریج گدای رانت‌های توزیعی از طرف دولت شده‌اند.
سرنوشت خصوصی‌سازی در بخش کشاورزی
خصوصی سازی در ایران به گونه‌ای پیش می‌رود که گویا مشکل صرفاً مالکیت دولتی شرکت‌ها است و این مشکل با واگذاری مالکیت از طرف دولت آن هم به هر نحوی، برطرف می‌شود.
بر اساس قانون خصوصی سازی برنامه سوم توسعه کشور، سهام همه شرکت‌های دولتی که بر اساس قانون اساسی قابل انتقال به بخش خصوصی است، باید به مالکیت بخش خصوصی در آید که در بخش کشاورزی این روند متوقف مانده است. از نگاه تاریخی، از ابتدای دهه ۱۳۸۰ که مقرر شده بود تا وزارت جهاد کشاورزی سهام ۸ شرکت زیر پوشش خود را در راستای اجرای قوانین و ضوابط ناظر بر واگذاری شرکت‌های دولتی و نیز سیاست‌های دولت قیمت‌گذاری و به متقاضیان واگذار کند، احصا و تقویم و حسابرسی و ارزیابی سهام شرکت‌های کشت و صنعت رجایی، شهید بهشتی، هفت تپه، جیرفت وشرکت سهامی دامپروری و کشاورزی الله آباد، گوشت تهران، تولید و بسته‌بندی فراورده‌های گوشتی از طریق سازمان بورس آغاز شد و در آن زمان وزارت جهاد کشاورزی مکلف شده بود تا شرکت سهامی تولید سموم علف کش را نیز به روش مزایده واگذار نماید.
در سال ۱۳۸۶ نیز سازمان خصوصی‌سازی، شرکت «کشت و صنعت جیرفت»، «کشت و صنعت شهید بهشتی»، «کشت و صنعت نیشکر هفت تپه»، «کشت و صنعت شهید رجایی»، «فرآورده‌های گوشتی زیاران» و «مجتمع صنعتی گوشت پارس» را ۷ شرکت وزارت جهاد کشاورزی نام برد که مقرر شده بود تا پایان سال سهام آنها به بخش‌خصوصی واگذار شود. اما برخی از شرکت‌ها بنا به دلایلی نظیر چالش‌های مختلف کارگری، امنیتی و اجتماعی مانند آنچه در واگذاری کشت و صنعت مغان، کشت و صنعت هفت تپه رخ داد تا کنون ناکام ماندند.
در میان کارشناسان از دو شرکت نیشکر هفت تپه و شرکت «کشت و صنعت مغان» به عنوان دو واحد تولیدی در بخش کشاورزی نام برده می‌شود که طی چند دهه اخیر گرفتار مشکلات ناشی از انحرافات در خصوصی سازی گشتند. با برنامه‌ریزی انجام شده، دولت در نظر داشت تا پایان برنامه چهارم توسعه، سهم مالکیت خود را در اقتصاد کشور به ۲۰ درصد و سهم بخش خصوصی را به ۵۵ درصد و سهم بخش تعاونی را به ۲۵ درصد برساند که حداقل در بخش کشاورزی ناکام ماند. تا پایان سال ۱۳۹۵ سهام متعلق به ۵۳ شرکت شامل ۳۹ شرکت تابعه مؤسسات جهاد نصر، جهاد تحقیقات و جهاد توسعه و همچنین ۱۴ شرکت و کشت و صنعت در راستای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی به ارزش ۱۲ هزار میلیارد ریال واگذار شد و امیدواری‌های زیادی برانگیخت. چنانکه در مرحله نخست، تعداد قابل توجهی از سهام شرکت جهاد نصر و جهاد توسعه بهره‌مند شدند. متعاقب آن تعداد ۷ مورد از دارایی‌های زیرمجموعه شرکت پشتیبانی امور دام مانند کشتارگاه، انبار، سردخانه و فروشگاه و همچنین شرکت‌های غله مناطق ۷ و ۱۳ و شرکت حمل و نقل خلیج فارس از طریق سازمان خصوصی سازی وزارت امور اقتصادی و دارایی واگذار شد. حتی بیش از ۳ نوبت مزایده برای فروش شرکت خدمات حمایتی و همچنین کشت و صنعت مغان، سفیدرود رشت و کرم ابریشم توسط سازمان خصوصی سازی برگزار شد، اما به دلیل عدم جذابیت مورد استقبال خریداران قرار نگرفت. حتی با تصویب دولت وقت، سازمان تعاون روستایی، شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران، شرکت هواپیمایی ویژه و شرکت پشتیبانی امور دام و همچنین شرکت مادر تخصصی صندوق‌های حمایتی از فهرست شرکت‌های قابل واگذاری حذف شده است. متأسفانه وزارت جهاد کشاورزی حاضر نشد، سهام دولتی خود را در صندوق‌های سرمایه گذاری توسعه بخش کشاورزی از ۴۹ درصد به ۲۰ درصد برساند.
سال ۱۳۹۷ وزارتخانه اعلام کرد که در راستای خصوصی‌سازی و اجرای اصل ۴۴ در مرحله اول ۲۳ شرکت به ۳۹ هزار ایثارگر واگذار شد، مضاف بر آنکه ۲۹ هزار ایثارگر در راستای واگذاری ۳۹ شرکت مؤسسه جهاد نصر، جهاد توسعه و جهاد تحقیقات برگ سهام دریافت کردند ولی در ادامه بقیه واگذاری‌ها متوقف ماند و بعداً اعلام شد که شرکت شهرک‌های کشاورزی یک سازمان توسعه‌ای همانند ایدرو و ایمیدرو است و در فهرست شرکت‌های قابل واگذاری نیستند. در یک گام دیگر ادغام دو شرکت بازرگانی دولتی ایران و پشتیبانی امور دام به منظور چابک سازی و ارتقا کارآمدی رسماً به شورای عالی اداری پیشنهاد شد که راه به جایی نبرد.
بر اساس قواعد شارع، نظام واگذاری تصدی‌های وزارت جهاد کشاورزی به بخش غیردولتی در اجرای تکالیف قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون برنامه ششم توسعه کشور، قوانین موضوعه بخش کشاورزی و برنامه عملیاتی نقشه راه اصلاح نظام اداری کشور و با هدف تقویت شئون حاکمیتی وزرات جهاد کشاورزی در مدیریت بخش کشاورزی، استفاده حداکثری از ظرفیت‌های بخش غیردولتی و اثربخشی ارائه خدمات به بهره برداران، را در اولویت خود قرار داده و در تاریخ ۲ آذر ۱۳۹۸ از سوی وزیر جهاد کشاورزی ابلاغ شد و از این طریق اعلام گشت که ۱۴۸ وظیفه تصدی گری وزارت جهاد کشاورزی در قالب واگذاری مدیریت، مشارکت و خرید خدمت به بخش غیردولتی قابل واگذاری خواهد بود که تا کنون اقدام بزرگی در این رابطه جهت جلب مشارکت بخش خصوصی در جهش تولید صورت نپذیرفته و اصولاً این امور از امورات تعطیل و بر زمین مانده بخش کشاورزی کشور است.
همچنین بیش از ۴۵ درصد از وظایف سازمان جهاد کشاورزی استان‌ها غیر حاکمیتی بوده و می‌تواند به بخش‌های غیردولتی واگذار شود. بنابراین می‌توان با تکیه بر قوانین موجود از جمله اصل ۴۴ قانون اساسی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون افزایش بهره‌وری، قوانین ۵ ساله توسعه و سایر قوانین و دستورالعمل‌های مربوطه این وظایف را به بخش غیردولتی مؤسسات مجاز، شرکت‌ها، تشکل‌ها، تعاونی‌ها و شرکت‌های دانش‌بنیان واگذار کرد.
مهم‌ترین بخش از واگذاری فعالیت‌ها در وزارت جهاد کشاورزی مربوط به واگذاری خدمات مربوط به خرید، توزیع و فروش نهاده‌ها و برخی از وظایف تحقیقات، ترویج و خدمات کشاورزی به بخش خصوصی است. در ادامه، در اردیبهشت ۱۴۰۰ نیز دولت در آخرین روزهای فعالیت خود مصوبه‌ای را از سوی هیئت وزیران ابلاغ کرد که بر اساس آن ۳ مسئولیت وزارت جهاد کشاورزی در حوزه‌های شرکت خدمات حمایتی کشاورزی، سازمان تعاون روستایی و شرکت پشتیبانی امور دام به بخش خصوصی و تشکل‌ها با حفظ وظایف حاکمیتی، واگذار شود. اما هیچ مکانیزم حقوقی یا ساز و کاری برای نحوه اجرای این واگذاری اعلام نشد و بیشتر به یک مانور تبلیغاتی شبیه بود. در دولت سیزدهم نیز با وجود شعارهایی مبنی بر اعتقاد به اتحادیه و تشکل‌ها و اعطای وظایف تنظیم بازار و بازار رسانی محصولات کشاورزی به تشکل‌ها، اتفاقی در این عرصه نیفتاد.
تجارب جهانی در مشارکت مردم چه می‌گوید
مطابق تجارب جهانی بسیاری از وظایف در عرصه خدمات تحقیق، آموزش، ترویج و پشتیبانی از تولید کشاورزی نیز قابل واگذاری هستند که می‌تواند منجر به ایجاد بازارهای تجاری بزرگ‌تر، گسترش فناوری‌های پیشرفته‌تر، کمتر شدن هزینه نهاده‌های کشاورزی، ایجاد رقابت و در نتیجه، بالا رفتن کیفیت ارائه خدمات شرکت‌های خصوصی و جریان بالای سرمایه گذاری در کشاورزی کشور شود؛ مانند خصوصی سازی در تحقیقات کشاورزی چین که از اواسط دهه ۱۹۹۰ با هدف بهبود بهره‌وری، اصلاح ساختار حاکمیتی، ایجاد استقلال و انگیزه در مؤسسات، معرفی بازارهای جدید و آزادسازی تجاری مطرح شد.
امروزه، نقش بخش خصوصی در تحقیقات کشاورزی دولت فرانسه حدود ۶۳ درصد از فعالیت‌های تحقیقاتی و نقش بخش دولتی ۳۷ درصد گزارش شده، همچنین مقایسه سهم بخش خصوصی و دولتی در تحقیقات کشاورزی آمریکا، مشخص می‌کند که در سال ۲۰۱۶ میلادی بیش از ۹۲ درصد هزینه تحقیقات، همچنین بیش از ۸۵ درصد هزینه تحقیقات در زمینه مهندسی ماشین آلات کشاورزی و ۵۵ درصد هزینه مربوط به تحقیقات گیاهان زراعی و باغی بر عهده بخش خصوصی بوده است.
در ترویج کشاورزی نیز که بنا به مطالعات تطبیقی ما با سابقه بیش از نیم قرن خصوصی سازی فعالیت‌های ترویجی و خدمات آموزشی رو به رو هستیم؛ بنابراین باید از نظریه مشارکت (participation) به نظریه شراکت (partnership) رسید. بر اساس نظریه شراکت، دولت و مردم باید مانند دو شریک دارای منابع مشترک و با حقوق و اختیارات معین در تمام کارهای مربوط به توسعه و اداره امور کشاورزی کشور دوش به دوش همدیگر و هماهنگ با یکدیگر فعالیت کنند. چنانکه در اتحادیه اروپا از طریق پروژه‌هایی مانند «EIP-Agri» برای تسهیل دیجیتالی‌سازی کشاورزی، در پروژه‌های نوآورانه مانند «Smart-AKIS»، «EIT Food» و در بخش خصوصی D۴F «در حال میلیون‌ها یورو سرمایه گذاری از طریق بخش خصوصی هستند.
جهش تولید با مشارکت مردم
برای جهش تولید ما به ابتکارات نو و تأمین مالی نوآوری و سرمایه گذاری جسورانه یا انواع شتاب دهنده‌ها ( Accelerators)، نهادهای یاریگر کسب و کار(Angel investors)، تأمین مالی جمعی(Crowdfunding ) نیازمندیم.
در بخش خدمات لجستیک و عمومی کشاورزی، الگوهای متنوعی همچون ۱) خرید خدمات (برون سپاری)، ۲) پیمان مدیریت، ۳) قرارداد اجاره، ۴) اعطای امتیاز، ۵) واگذاری کامل (اعطای امتیاز و مالکیت دارایی‌ها) را برای انتقال تصدی‌گری و مالکیت دولتی، می‌توان به‌کار گرفت.
همچنین استفاده از روش‌های BOT، BOO و… نیز رویکردی بسیار معمول و پرطرفدار در جذب مشارکت و سرمایه‌های بخش خصوصی برای احداث تأسیسات و زیرساخت‌های جدید است.
سیاست‌گذار کشاورزی باید بتواند گزینه‌های سرمایه‌گذاری جدیدی را برای رونق قراردادهای آتی و اختیار معامله در اختیار سرمایه‌گذاران، شرکت‌ها و نهادهای مالی قرار دهد و سیاست‌گذاران کشاورزی کشور باید نقش سرمایه داران و تجار بخش خصوصی را در زنجیره ارزش و تأمین بخش کشاورزی به یاری صکوک قابل استفاده در حوزه واردات، صادرات، لیزینگ مکانیزاسیون و انعطاف پذیر کردن زنجیره تأمین محصولات کشاورزی (شامل استصناع، مضاربه، مشارکت، مرابحه، اجاره و جعاله) افزایش دهند.
فراهم‌سازی بستر مشارکت برای افزایش نقش و سهم بخش خصوصی در حوزه کشاورزی کشور، نیازمند اصلاحات ساختاری، قانونی، حقوقی، اقتصادی و اجتماعی بسیار متنوعی است. سرمایه‌گذار بخش خصوصی خواهان اطمینان از مالکیت بر دارایی‌هایش بوده و زمینه‌های جذاب و سودده را برای مشارکت انتخاب می‌کند.
قوانین مالیاتی پایدار، شرایط رقابتی ضد انحصار، قوانین حاکمیتی شفاف و … از الزام‌های کاهش ریسک برای ورود سرمایه بخش خصوصی در اقتصاد کشاورزی کشور ما محسوب می‌شود.
